העוני בישראל: סיבות ומדיניות בשוק העבודה

העוני בישראל: סיבות ומדיניות בשוק העבודה * צבי אקשטיין וטלי לרום נייר מדיניות 2016.08 נובמבר 2016 סדרת ניירות המדיניות של מכון אהרן למדיניות כלכלית הינה תוצר של מחקרים והצעות מדיניות אשר הוזמנו ומומנו על ידי המכון ואושרו לפרסום על ידי הוועדה המדעית של המכון. העמדות המובאות בניירות המדיניות הינן באחריות הכותבים ואין לדירקטוריון המכון אחריות על המדיניות המוצעת בהם. פרטים על מכון אהרן למדיניות כלכלית מופיעים בעמוד האחרון של נייר מדיניות זה. * פרופ' צבי אקשטיין הוא דיקן בית ספר טיומקין לכלכלה וראש מכון אהרן למדיניות כלכלית, המרכז הבינתחומי הרצליה..zeckstein@idc.ac.il ד"ר טלי לרום היא חוקרת בכירה במכון אהרן למדיניות כלכלית..tlarom@idc.ac.il אנו מודים לעוזרי המחקר של מכון אהרן שהשתתפו בהכנת נייר מדיניות זה: רעות בונה, ספיר וסלי וגיא טוילי.

העוני בישראל: סיבות ומדיניות בשוק העבודה נייר מדיניות זה מציג תמונת מצב של 2 העוני ואי-השוויון בישראל, מנתח את הגורמים המרכזיים להתפתחותם, מאפיין את האוכלוסייה הענייה בישראל ומציע תכנית מדיניות ארוכת טווח בשוק העבודה שתביא לצמצום העוני. תחולת העוני ואי-השוויון בישראל הם גבוהים מאוד בהשוואה למדינות העולם, ופערי ההכנסות בין העשירון העליון לתחתון גדלים. בישראל, כמו בעולם, הפערים בהכנסה מעבודה הם מקור מרכזי לשיעורי העוני ולאי-השוויון בהכנסה הפנויה של משקי הבית, הן בשל פערים בשיעורי התעסוקה והן בשל פערים הולכים וגדלים בהכנסות משעת עבודה. שלושת הגורמים העיקריים לגידול המתמשך בפערים אלו הם שיפורים טכנולוגיים מוטי הון אנושי, תהליכי הגלובליזציה ורגולציה חלשה ואי אכיפה של חוקי עבודה. כל שלושת הגורמים הללו משמעותיים בישראל, ובחלקם אף יותר מאשר במדינות אחרות, ומתעצמים עם השנים. מאפיין ייחודי נוסף של ישראל הוא שיעורי ילודה גבוהים ביותר. מכיוון שקיים מתאם חיובי וברור בין גודל משקי הבית לבין תחולת העוני, מאפיין זה הוא מרכיב משמעותי במגמות של אי-השוויון והעוני בישראל, ובפרט משום שמשקי הבית הגדולים מתרכזים בעשירונים התחתונים וקצב הגידול של אוכלוסייה זו גבוה משל משקי הבית הקטנים. אפיון של האוכלוסייה הענייה בישראל על פי הרכב המשפחה, הרכב התעסוקה וההשתייכות החברתית מספק עדות נוספת לכך שתחולת העוני עולה עם מספר הילדים ויורדת עם מספר המפרנסים. ההשפעה של כל אחד מהגורמים האלו בנפרד מועצמת עוד יותר בשל המתאם השלילי בין גודל המשפחה לבין מספר המפרנסים ורמת השכר. על מנת לבחון את המגמות העתידיות ולמקד את המדיניות הרצויה אנו מחשבים תחזיות לתחולת העוני ל- 10 שנים קדימה, תחת הנחות שונות על השינויים בהרכב האוכלוסייה ובהכנסה הפנויה. על פי תחזיות אלו, מדיניות שתביא לכך שההכנסה הפנויה של משקי הבית בחמישון התחתון תגדל באותו קצב כמו העשירון העליון מצליחה לצמצם במעט את תחולת העוני אך אי-השוויון גדל, ותוצאה זו אינה תלויה במקורותיו של הגידול בהכנסות החמישון התחתון ובאופן שבו הוא יושג; ניתן להגיע אליה באמצעות שילובים ומינונים שונים של כלי המדיניות המתוארים בהמשך. המסקנה החשובה מתוצאה זו היא שאם לא יהיו שינויים משמעותיים בשיעורי הילודה, בשיעורי התעסוקה ובשיעורי הגידול בשכר לא נראה שינוי משמעותי בתחולת העוני בישראל. אסטרטגיית המדיניות המוצעת כאן לצמצום העוני ולשיפור מצבה של האוכלוסייה החלשה מתמקדת בתכניות ובצעדי מדיניות הקשורים בשוק העבודה ולא בהעברת משאבים ישירה מהעשירונים העליונים לעניים. בנוסף להשפעתם הישירה על ההכנסה בטווח הקצר, לצעדים מסוג זה המסייעים לפרטים המסוגלים לכך להתקדם מתלות בקצבאות לתעסוקה ישנה גם השפעה ארוכת טווח הן על פוטנציאל ההשתכרות שלהם והן על הסביבה המשפחתית והחברתית. יתרה מכך, לכלי המדיניות שאנו מציעים יש גם השפעה חיובית משמעותית על הגדלת הצמיחה בכלל, ועל זו של העשירונים התחתונים בפרט. האסטרטגיה המוצעת מורכבת משני חלקים עיקריים: מדיניות תומכת תעסוקה וניסיון, ובכלל זה תכניות מרווחה לעבודה במתכונת מרכזי תעסוקה centers( )one stop שההשתתפות בהן צריכה להיות חובה למקבלי גמלאות העומדים במבחן תעסוקה ורשות לכל יתר הקבוצות, הגדלת מענק העבודה, מניעת כניסה של עובדים זרים זמניים ומתן שירותים תומכים; מדיניות תומכת פריון ושכר, ובכלל זה הכשרה מקצועית וטכנולוגית, השוואת שיעורי מס חברות בכל ענפי המשק, תמריצים להשקעה בהון ובמחקר ופיתוח ואכיפה משמעותית של חוקי העבודה ובפרט של שכר מינימום. כלי המדיניות מהסוג הראשון המתמקדים בתמריצי תעסוקה הם חיוניים, אך אינם מספיקים. הם מאפשרים לכל היותר להוריד את תחולת העוני מרמתה הנוכחית בכ- 2 1 נקודות אחוז, וללא יישומם תחולת העוני בשנים הקרובות תעלה לרמה של כ- 20% ויותר. רק יישום של כלים משני הסוגים יוכל לאזן את המגמות של השנים האחרונות ולהבטיח שהשכר והתעסוקה של האוכלוסיות העניות ובעלות המיומנויות התעסוקתיות הנמוכות יצמחו במידה משמעותית ויעילה, ובכך לעודד את הצמיחה ולהתמודד בצורה משמעותית יותר עם שיעורי העוני.

תוכן העניינים 1. סיכום ומסקנות...4 2. התפתחות העוני ואי-השוויון ומקורותיהם...8 2.1 שוק העבודה כמקור לעוני ואי-שוויון... 11 2.2 שינויים טכנולוגיים מוטי הון אנושי change)...(skilled-bias technical 13 2.3 גלובליזציה... 14 2.4 אכיפת חוקי עבודה... 16 2.5 גודל משק הבית... 16 3. מאפייני האוכלוסייה הענייה בישראל... 18 3.1 חרדים... 19 3.2 ערבים... 20 3.3 הורים יחידניים... 21 3.4 כל היתר... 22 3.5 הרכב ההכנסות של משקי הבית... 23 3.6 תחזית של האוכלוסייה הענייה ל- 10 שנים קדימה... 24 4. תכניות לקידום תעסוקה... 26 4.1 מודל כלכלי פשוט של תעסוקה... 26 4.2 תכניות מרווחה לתעסוקה בעולם... 27 4.3 תכניות מרווחה לתעסוקה בישראל... 29 4.4 תכניות לאוכלוסיות ספציפיות... 32 4.5 תקציב תכניות לקידום תעסוקה... 33 4.6 המלצות מדיניות... 34 5. מענק עבודה... 38 5.1 מענק עבודה בעולם... 38 5.2 מענק עבודה בישראל... 39 5.3 המלצת מדיניות... 41 נספח... 47 3

1. סיכום ומסקנות נייר מדיניות זה מציג תמונת מצב של העוני ואי-השוויון בישראל, מנתח את הגורמים המרכזיים להתפתחותם, מאפיין את האוכלוסייה הענייה בישראל ומציע תכנית מדיניות ארוכת טווח בשוק העבודה שתביא לצמצום העוני. תחולת העוני בישראל היא גבוהה מאוד בהשוואה למדינות העולם, והשנייה בגובהה מבין מדינות ה-.OECD ב- 2013 עמדה תחולת העוני בישראל על 18.6%, לעומת ממוצע של 11.2% במדינות ה- OECD ו- 8% 1 גם אי-השוויון בישראל הוא גבוה, הן על פי מדד ג'יני ובפרט על פי מדד פערי ההכנסות בין במדינות הסמן. העשירון העליון לתחתון. פער זה עמד ב- 2013 על 14.9 בישראל לעומת 9.6 ב- OECD ו- 6.5 במדינות הסמן, 2 למרות ההתייצבות והוא גדל בקצב ממוצע של כ- 2% לשנה בישראל לעומת 0.5% במדינות ה- OECD. במדדי העוני ואי-השוויון לאחרונה, יש להניח שאם לא נבין ונשנה את מחוללי המגמות הללו הן תימשכנה בעתיד, כלומר נחזור לתהליך של גידול בעוני והתרחבות הפערים בהכנסות בין העשירונים הגבוהים לנמוכים. מכיוון שתופעה זו נובעת בין היתר מאי גידול בשכר ובפריון של העשירונים הנמוכים היא גורמת גם לפגיעה בצמיחה ארוכת הטווח של המשק. כדי לנסות ולהתמודד עם מגמות אלו יש ללמוד את המאפיינים ואת הכלים שניתן לנקוט בהם על מנת למתן, ואולי אף להפוך, את המגמות של גידול בעוני בטווח הקצר והארוך. דו"ח ה- OECD )2011( גורס שהמקור המרכזי לאי-השוויון הוא הגידול באי-השוויון בהכנסות מעבודה. בישראל ההכנסה מעבודה מהווה כ- 75% מסך ההכנסה ברוטו של משקי הבית בגילאי העבודה העיקריים )18 65(, ולכן הפערים בהכנסה מעבודה הם מקור מרכזי לאי-השוויון בהכנסה הפנויה של משקי הבית, הן בשל פערים בשיעורי התעסוקה והן בשל פערים הולכים וגדלים בהכנסות משעת עבודה. הדו"ח מציג את שלושת הגורמים העיקריים לגידול המתמשך באי-השוויון שדומה במהותו לזה של שיעורי העוני: )1 שיפורים טכנולוגיים מוטי הון אנושי; 2( תהליכי הגלובליזציה; 3( רגולציה חלשה ואי אכיפה של חוקי עבודה המגנים על העובדים בעלי שכר נמוך בשוק העבודה. בפרק 2 אנחנו מראים שכל שלושת הגורמים הללו משמעותיים בישראל, ובחלקם אף יותר מאשר במדינות אחרות, ומתעצמים עם השנים. הם מביאים לירידה יחסית, ולעתים אף מוחלטת, בשכר ובתעסוקה של העשירונים הנמוכים, ובכך תורמים להגדלת העוני ואי-השוויון ולהיותם גבוהים מהממוצע של מדינות ה- OECD. שיפורים טכנולוגיים מוטי הון אנושי מעלים את הפריון של פרטים בעלי השכלה גבוהה יותר מכפי שהם מעלים את הפריון של כלל האוכלוסייה, ולכן הביקוש לעובדים משכילים ומיומנים גדל והביקוש לעובדים חסרי השכלה ומיומנות קטן. כתוצאה מכך, למרות השינוי בהרכב ההשכלה של האוכלוסייה והעלייה בהיצע העובדים המיומנים, רמת התעסוקה והשכר של עובדים אלו עלו ואילו רמת התעסוקה והשכר של בעלי השכלה נמוכה ירדו. דו"ח ה- OECD מציין שתופעה זו היא כללית, ומהנתונים שאנו מראים ניתן להסיק שהתופעה קיימת ואף חזקה יותר בישראל. חשוב להדגיש שהעלייה בהכנסה של העשירונים העליונים, המשקפת את הגידול בפריון של אוכלוסייה זו, אינה מהווה בעיה כלכלית; הקיפאון היחסי בהכנסה של העשירונים התחתונים הוא הבעיה המהותית והגורם המרכזי לגידול בעוני. 1 "מדינות הסמן" נבחרו על ידנו במחקרים של מכון אהרן כקבוצת מדינות מפותחות מה- OECD שהן דומות לישראל בגודל )כ- 8 מיליוני אזרחים בממוצע(, ברמת הפתיחות למסחר בינלאומי ובאופי הצמיחה הנשען על הון אנושי, אך התוצר לנפש בהן גבוה מזה שבישראל ושיעור העוני נמוך יותר. לכן קבוצה זו מהווה נקודת ייחוס )או יעד( לישראל. הקבוצה כוללת את שוודיה, דנמרק, הולנד, אוסטריה, שווייץ, פינלנד ואירלנד. 2 עוני ואי-שוויון כמובן אינם זהים זה לזה; יחד עם זאת המדדים המקובלים לשניהם הם יחסיים, והמגמות ארוכות הטווח בעולם ובישראל מעידות על כך שגידול באי-שוויון מלווה לרוב גם בגידול בעוני )ראה פרק 2(. 4

גלובליזציה היא תהליך של פתיחת שווקים מקומיים לשווקים בין לאומיים. מדינות עניות וגדולות, כמו סין והודו, שבהן כוח העבודה זול, הופכות להיות גורם דומיננטי בסחר הבינלאומי ובקביעת מחירים של מוצרים, ובפרט מוצרים אשר בארצות המפותחות מיוצרים על ידי עובדים חסרי השכלה. בישראל תופעה זו מקבלת ביטוי בהיבטים מספר: ירידה מסיבית של המכסים ליבוא ופתיחת המשק לסחר עולמי בתחילת שנות ה- 90, אשר הקטינה את הפעילות בענפי תעשייה מסורתיים והעלתה את הפריון בענפים הלא- מסורתיים; גל העלייה מברית המועצות לשעבר בשנות ה- 90, שהגדיל את היצע העבודה במגזרים שבהם השכר נמוך יותר וגרם לשחיקה נוספת בשכר זה; גידול של ענף ההייטק ומשקלו היחסי בתוצר ובתעסוקה, תוך עלייה בפערי השכר בין תחום זה לשכר הממוצע במשק; כניסתם של עובדים זרים זמניים )במיוחד מאסיה(, שהם בעלי מיומנות נמוכה, שגרמה לירידת שכר בכל הענפים שאינם דורשים מיומנות, ובמיוחד בענפי הבניין, החקלאות והשירותים הביתיים. שוק העבודה בישראל מאופיין במערכת רגולציה חלשה ובאכיפה מצומצמת במידה ניכרת מהממוצע של חוקי עבודה המגנים על זכויות העובדים. בפרט, אי אכיפת שכר מינימום תורמת להגדלת הפערים ואי- השוויון, משום ששיעור המשתכרים מתחת לשכר המינימום גבוה יותר בקרב עובדים שאינם מיומנים ובקרב עובדים בעשירונים הנמוכים. מאפיין ייחודי נוסף של ישראל הוא שיעורי ילודה גבוהים ביותר: גודל משק הבית הממוצע בישראל עמד ב- 2013 על 3.3, השלישי בגובהו אחרי מקסיקו ותורכיה, וגבוה משמעותית מהממוצע של 2.5 ב- OECD ו- 2.2 במדינות הסמן אשר הוגדרו לעיל. מכיוון שקיים מתאם חיובי וברור בין גודל משקי הבית לבין תחולת העוני, מאפיין זה הוא מרכיב משמעותי במגמות של אי-השוויון והעוני בישראל, ובפרט משום שמשקי הבית הגדולים מתרכזים בעשירונים התחתונים וקצב הגידול של אוכלוסייה זו גבוה משל משקי הבית הקטנים. אפיון של האוכלוסייה הענייה בישראל על פי הרכב המשפחה, הרכב התעסוקה וההשתייכות החברתית )חרדים, ערבים, הורים יחידניים וכל היתר, ראה פרק 3( מספק עדות נוספת לכך שתחולת העוני עולה עם מספר הילדים ויורדת עם מספר המפרנסים. ההשפעה של כל אחד מהגורמים האלו בנפרד מועצמת עוד יותר בשל המתאם השלילי בין גודל המשפחה לבין מספר המפרנסים ורמת השכר. המסקנה המתבקשת היא שעל מנת להקטין את העוני יש לפעול בשני ערוצים: ראשית, העלאת שיעורי התעסוקה והיקפיה בקרב משקי הבית העניים; שנית, הגדלת ההכנסות מעבודה של העניים העובדים, בעיקר על ידי העלאת ההון 3 האנושי שלהם ושילובם בעבודות המעניקות שכר תואם להון האנושי לאורך זמן. על מנת לבחון את המגמות העתידיות ולמקד את המדיניות הרצויה אנו מחשבים תחזיות למספר משקי הבית העניים ולתחולת העוני ל- 10 שנים קדימה, תחת הנחות שונות על השינויים בהרכב האוכלוסייה ובהכנסה הפנויה. הנחות אלו מאפשרות להבחין בין ההשפעה של קצב הגידול באוכלוסייה, שהוא שונה בין הקבוצות השונות, לבין ההשפעה של קצב הגידול בהכנסה הפנויה, שהוא שונה בין העשירונים. הממצאים, המפורטים בפרק 3, מראים כי גידול באוכלוסייה בלבד )על פי קצב הגידול בתחזיות הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה( ללא שינוי בהכנסה הפנויה של משקי הבית מביא לירידה קלה בתחולת העוני של כל אחת מקבוצות האוכלוסייה אך לעלייה בתחולת העוני הכוללת ובאי-השוויון, כתוצאה מכך שהמשקל היחסי של הקבוצות העניות הוא גדול יותר. לעומת זאת גידול בהכנסה הפנויה בלבד )על פי קצב הגידול הממוצע ב- 30 השנים האחרונות( ללא שינוי בגודל האוכלוסייה מביא לעלייה משמעותית בתחולת העוני ובאי-השוויון, משום שהפערים בין העשירונים גדלים. מדיניות שתביא לכך שההכנסה הפנויה של משקי הבית בחמישון התחתון תגדל באותו קצב כמו העשירון העליון מצליחה לצמצם במעט את תחולת העוני אך אי-השוויון גדל, ותוצאה זו אינה תלויה במקורותיו של הגידול בהכנסות החמישון התחתון ובאופן שבו הוא יושג; ניתן 3 בנייר מדיניות זה אנחנו מתייחסים לשיעורי הילודה וקצב גידול האוכלוסייה כאקסוגניים, הן בניתוח והן בתחזית, ולא דנים באפשרות של השפעה על גודל המשפחה באמצעות מדיניות כלכלית. 5

.1.2 להגיע אליה באמצעות שילובים ומינונים שונים של כלי המדיניות המתוארים בהמשך. המסקנה החשובה מתוצאה זו היא שאם לא יהיו שינויים משמעותיים בשיעורי הילודה, בשיעורי התעסוקה ובשיעורי הגידול בשכר לא נראה שינוי משמעותי בתחולת העוני בישראל. לאור המגמות והמאפיינים שתוארו לעיל, ומכיוון שסביר שהגורמים המרכזיים לכך ששיעור העוני בישראל הוא גבוה משמעותית ימשיכו להתקיים, אנו מציבים את השאלה: מהי המדיניות המתאימה לצמצום העוני ואי-השוויון? )2014( Piketty גורס כי הדרך היעילה ביותר להתמודדות עם אי-השוויון היא השתת מסים גבוהים על העשירונים העליונים והעברתם לעשירונים התחתונים, על מנת להגדיל את הכנסתם ולחלצם מהמצב שבו הם שרויים. דרך זו יכולה רק לצמצם את הפערים בין עשירים לעניים אך לא בהכרח להקטין את העוני, מאחר שהיא אינה משנה בצורה יסודית את המגמות של הגורמים העיקריים לעוני אשר נעוצים בשוק העבודה, כפי שהוסבר לעיל. מאחר ששוק העבודה הוא המקור העיקרי לשיעורי העוני ולאי-השוויון בהכנסה הפנויה, בנייר מדיניות זה אנו מתמקדים בהקטנת העוני ובשיפור מצבה של האוכלוסייה החלשה באמצעות תכניות וצעדי מדיניות הקשורים בשוק העבודה, ולא על ידי העברת משאבים ישירה מהעשירונים העליונים לעניים. צעדי מדיניות אלו דורשים משאבים אשר ברובם ממומנים על ידי מיסוי על השכבות העשירות, אך להבדיל ממדיניות של העברת כספים אנו ממליצים על צעדי מדיניות המתמקדים בשילוב האוכלוסיות העניות בשוק העבודה והעלאת השכר והפריון שלהם. בנוסף להשפעתם הישירה על ההכנסה בטווח הקצר, לצעדים מסוג זה המסייעים לפרטים המסוגלים לכך להתקדם מתלות בקצבאות לתעסוקה ישנה גם השפעה ארוכת טווח הן על פוטנציאל ההשתכרות שלהם והן על הסביבה המשפחתית והחברתית. הצעדים המוצעים כאן יכולים למתן ואף לנטרל את ההשפעות של שלושת הגורמים המרכזיים לגידול בעוני שצוינו לעיל. יתרה מכך, במגמות של שוק העבודה שמגדילות את העוני ומרחיבות את אי-השוויון יש גם מרכיבים משמעותיים אשר תומכים בצמיחה אך גם מרכיבים שהשפעתם על הצמיחה היא ניטראלית או אף שלילית. האסטרטגיה המוצעת כאן לצמצום העוני מתמקדת בכלי מדיניות שיש להם גם השפעה חיובית משמעותית על הגדלת הצמיחה בכלל, ועל זו של העשירונים התחתונים בפרט. ניתן לחלק את אסטרטגיית המדיניות המוצעת לשני חלקים עיקריים: מדיניות תומכת תעסוקה וניסיון בתנאי שוק עבודה גמיש לאוכלוסיות בעלות מיומנות נמוכה. במסגרת זו נכלול את כל אמצעי המדיניות המספקים נגישות לתעסוקה בתנאים שווים לאוכלוסיות בעלות מיומנויות נמוכות. מדיניות זו כוללת תכניות מרווחה לעבודה במתכונת מרכזי תעסוקה centers( )one stop שההשתתפות בהן צריכה להיות חובה למקבלי גמלאות העומדים במבחן תעסוקה ורשות לכל יתר הקבוצות; הגדלת מענק העבודה; מניעת כניסה של עובדים זרים זמניים שאינם תושבי המדינה; מתן שירותים תומכים, כגון מעונות יום ותחבורה ציבורית זולה. אמצעי המדיניות בנושא תכניות תעסוקה ומענק עבודה מפורטים בפרקים 4 ו- 5. מדיניות תומכת פריון ושכר בתנאי שוק עבודה גמיש לפרטים בעלי רקע השכלתי נמוך. במסגרת זו נכלול את כל אמצעי המדיניות שיגבירו את המיומנות המקצועית של פרטים שאינם מגיעים למערכת ההשכלה הגבוהה. מדיניות זו כוללת הכשרה מקצועית וטכנולוגית במסגרת מכללות; השוואת שיעורי מס חברות בכל ענפי המשק וביטול קריטריון היצוא בהטבות המס; תמריצים להשקעה בהון ובמחקר ופיתוח בתעשייה המסורתית, במסחר ובשירותים פרטיים וציבוריים; אכיפה משמעותית של חוקי העבודה, ובפרט של שכר מינימום בכל המגזרים ובכל ענפי המשק. 4 אמצעי המדיניות בנושא חינוך טכנולוגי ומס חברות מפורטים בניירות מדיניות נפרדים. 4 לפירוט הרפורמה המוצעת בנושא החינוך הטכנולוגי ראה אקשטיין, ליפשיץ, שגיא וטרילניק )2016(. לפירוט ההמלצה להשוואת מס חברות ראה הרקוביץ וליפשיץ )2016(. לדיון נוסף בהטבות המס ליצואנים ראה צימרינג ומואב )2016(. 6

כלי המדיניות מהסוג הראשון הם חיוניים, אך אינם מספיקים. רק יישום של כלים משני הסוגים יוכל לאזן את המגמות של השנים האחרונות ולהבטיח שהשכר והתעסוקה של האוכלוסיות העניות ובעלות המיומנויות התעסוקתיות הנמוכות יצמחו במידה משמעותית ויעילה. יתרה מכך, יש לקבוע יעדים כמותיים ברורים לתעסוקה, לפריון ולשכר אשר יהוו בסיס לעיצוב המדיניות מחד גיסא, ומדד להצלחתה מאידך גיסא. היעדים המוצעים הם:.1.2 העלאת שיעור התעסוקה בגילאים 25 64 ל- 80% ובגילאים 20 24 ל- 71% עד שנת 2020, ובפרט העלאת שיעור התעסוקה של גברים חרדיים ושל נשים ערביות. מדובר בעדכון יעדי התעסוקה הקיימים שאומצו על ידי הממשלה בשנת 2010 )לפירוט היעדים עבור הקבוצות השונות ראה אקשטיין, דהן וקוגוט, 2015(. העלאת הפריון והשכר של החמישון התחתון ב- 10% יותר מקצב הגידול הממוצע בשכר )של כלל העובדים( במהלך השנים 2016 עד 2020. כאמור לעיל, לא מדובר בעצירת הצמיחה הכללית במשק או בעצירת הגידול בפריון ובשכר של העשירונים העליונים, אלא ביעד של צמיחה מכלילה שחלק מהותי יותר ממנה מגיע מהעשירונים הנמוכים. אמצעי המדיניות המוצעים בנייר זה מדיניות והמתמקדים בתמריצי תעסוקה מאפשרים לכל היותר להוריד את תחולת העוני מרמתה הנוכחית בכ- 2 1 נקודות אחוז. ללא יישום אמצעים אלו תחולת העוני בשנים הקרובות תעלה לרמה של כ- 20% ויותר. על מנת לעודד את הצמיחה ולהתמודד בצורה משמעותית 5 יותר עם שיעורי העוני יש לנקוט במדיניות רחבה יותר, כפי שהוצגה בכנס השנתי של מכון אהרן. 5 לפירוט ראה אקשטיין, ליפשיץ וקוגוט )2016(, וכן דף הכנס: http://portal.idc.ac.il/he/main/research/aiep/pages/yearlyconv2016.aspx. 7

2. התפתחות העוני ואי-השוויון ומקורותיהם עוני ואי-שוויון הם מושגים יחסיים הנמדדים על פי ההכנסה הפנויה לנפש. 6 תחולת עוני מתארת את שיעור הפרטים או המשפחות מתחת לקו העוני המוגדר כמחצית מההכנסה הפנויה החציונית לנפש תקנית. זהו מדד המדגיש את החלק היחסי של האוכלוסייה הענייה. אי-שוויון מתאר את מידת הפיזור של ההכנסות, ונמדד על ידי מדד ג'יני המתאר את פערי ההכנסות בקצוות באמצעות עקומת לורנץ, או מדד S90/S10 המתאר את היחס בין ההכנסות לנפש של העשירון העליון לתחתון. מדדי אי-השוויון רגישים יותר לפערים בין קצוות ההתפלגות ועשויים להיות מושפעים רק מעלייה בהכנסה של החציון העליון, ואילו תחולת העוני מתמקדת בחלק היחסי של החציון התחתון ופחות מושפעת מהשינוי בהכנסות של העשירונים העליונים. בישראל, כמו ביתר העולם המפותח, חלה עלייה בתחולת העוני מאמצע שנות התשעים )איור 1(. בארה"ב תחולת העוני גבוהה יותר מהממוצע ב- OECD ובקבוצת מדינות הסמן אשר הוגדרו לעיל, ובכולן חלה עלייה מתונה לאורך כל התקופה. בישראל חלה עלייה משמעותית יותר בחצי הראשון של שנות ה- 2000, התייצבות עד תחילת העשור השני ולאחרונה ירידה בשיעור העוני לרמה דומה לזו של ארה"ב. בשנת 2013 עמדה תחולת העוני הממוצעת במדינות ה- OECD על 11.2% ובישראל על 18.6%, השנייה בגובהה מבין מדינות ה- OECD )לאחר מקסיקו, איור 2(, ויותר מפי 2 מתחולת העוני הממוצעת במדינות הסמן 8%. 7 איור 1: תחולת העוני אחוז הפרטים מתחת לקו העוני מתוך כלל האוכלוסייה. קו העוני וההכנסה הפנויה לנפש תקנית על פי סולם השקילות של ה- OECD. הגדרות הכנסה חדשות החל מ- 2012. מדינות הסמן הוא ממוצע פשוט של המדינות שעבורן קיימים נתונים בכל שנה. מקור:.OECD 6 כל ההגדרות לנפש מתייחסות לגישת הנפש התקנית )סטנדרטית( שבה ניתן משקל שולי פוחת לכל נפש המתווספת למשק הבית. מקובל להניח שמספר הנפשות אינו משפיע באופן אחיד ושווה משום שקיימים יתרונות לגודל כאשר המשפחה גדלה בנפש נוספת ההוצאה עבור הנפש הנוספת נמוכה מההוצאה עבור הנפשות האחרות במשק הבית, ועל כן תוספת ההכנסה הנחוצה למשפחה כדי לשמור על רמת חיים קבועה פוחתת עם הגידול במספר הנפשות. לכן מתבצע תרגום של מספר הנפשות למספר נפשות תקניות על פי סולם שקילות, אולם הסולם המקובל בישראל ומשמש את הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ואת המוסד לביטוח לאומי שונה מהסולם המקובל ב- OECD )לוח נ- 1 (. 7 תחולת העוני בישראל ב- 2014 נותרה ללא שינוי 18.6%. לשם השוואה, על פי סולם השקילות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה והביטוח הלאומי עמדה תחולת העוני ב- 2013 על 21.8% לנפשות ו- 18.6% למשקי בית, וב- 2014 על 22% לנפשות ו- 18.8% למשקי בית. 8

ב 8 איור 2: תחולת העוני, 2013 2013, או השנה האחרונה שעבורה קיימים נתונים. מקור:.OECD במקביל לגידול בעוני, בעשורים האחרונים מצוי גם אי-השוויון במגמת עלייה במדינות ה- OECD, ובפרט כאשר מודדים אותו על ידי פערי ההכנסות בין העשירון העליון לתחתון )איור 3(. בדומה לתחולת העוני, בישראל תוואי הגידול באי-השוויון הוא דומה ועלה בצורה משמעותית ביותר בחצי הראשון של שנות ה- 2000. יתר על כן, בעוד שבמרבית מדינות ה- OECD ההכנסות של משקי הבית בעשירון העליון גדלו בקצב מהיר יותר מאלו שבעשירון התחתון, וכתוצאה מכך הפער ביניהם גדל בממוצע ב- 0.5% לשנה, הרי שבישראל באותן שנים גדל הפער בממוצע ב- 2% לשנה,OECD( 2011(. נתון זה הוא גבוה גם בהשוואה לגידול בפער בארצות הברית )1.4%(. נכון לשנת 2013, פערי ההכנסות בין העשירון העליון לתחתון ב- OECD עמדו על 9.6, בעוד שבישראל הפער הוא 14.9 ובמדינות הסמן.6.5 מדד ג'יני לאי-שוויון מראה מגמה של עלייה, בדומה לזו של יחס ההכנסות של העשירון העליון והתחתון ולתחולת העוני )איור 4(, אולם השינוי בו יותר חלק ומבטא את העובדה שהוא פחות רגיש להכנסות בקצוות ההתפלגות. גם על פי מדד ג'יני אי-השוויון בישראל גבוה בהשוואה לממוצע ה- OECD ולממוצע מדינות הסמן ומראה ירידה ב- 2013. 8 איור 5 מבליט את המגמות של הפערים בשיעורי הגידול של ההכנסה הפנויה בכל עשירון בישראל בשנים 1985 2014. מ- 1985 ועד היום מגמת הגידול בהכנסה הפנויה מדורגת מלמעלה למטה על פי העשירונים, ובולטת במיוחד בגובהה בעשירון העשירי )ראה גם לוח 1(. ההסתכלות ארוכת הטווח מ- 1985 מבליטה את העובדה שמגמה זו משתנה בחריפותה על פני השנים בדומה למחזורי עסקים, ולכן הסתכלות קצרת טווח יכולה לתת תמונה מטעה. מדו"ח ה- OECD )2011( עולה כי זוהי תופעה כלל עולמית של ארצות מפותחות, אך העצמה שונה בין הארצות. בישראל העצמה של הגידול העולה בהכנסה הפנויה לפי גובה העשירון היא מהגבוהות ביותר. -2014 ירד פער ההכנסות בין העשירון העליון לתחתון בישראל ל- 13.3 ומדד ג'יני עלה ל- 0.37. 9

איור 3: מדד S90/S10 לאי-שוויון היחס בין ההכנסה הפנויה הממוצעת לנפש תקנית בעשירון העליון ובעשירון התחתון. ההכנסה הפנויה לנפש תקנית על פי סולם השקילות של ה- OECD. הגדרות הכנסה חדשות החל מ- 2012. מדינות הסמן הוא ממוצע פשוט של המדינות שעבורן קיימים נתונים בכל שנה. מקור:.OECD איור 4: מדד ג'יני לאי-שוויון ההכנסה הפנויה לנפש תקנית על פי סולם השקילות של ה- OECD. הגדרות הכנסה חדשות החל מ- 2012. מדינות הסמן הוא ממוצע פשוט של המדינות שעבורן קיימים נתונים בכל שנה. מקור:.OECD 10

איור 5: התפלגות ההכנסה הפנויה ההכנסה הפנויה הממוצעת לנפש תקנית בכל עשירון על פי סולם השקילות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. במחירי 2014. מדגם חדש החל מ- 2012. מקור: עיבודי המחברים מתוך סקרי הכנסות והוצאות. למרות ההתייצבות המסוימת במדדי העוני ואי-השוויון, יש להניח שאם לא נבין ונשנה את מחוללי המגמות ארוכות הטווח הללו הן תימשכנה בעתיד, כלומר נחזור לתהליך של התרחבות הפערים בהכנסות בין העשירונים הגבוהים לנמוכים. כדי לנסות ולהתמודד עם מגמות אלו יש ללמוד את המאפיינים ואת הכלים שבהם ניתן לנקוט על מנת למתן, ואולי אף להפוך, את המגמות של גידול בעוני בטווח הקצר והארוך. 2.1 שוק העבודה כמקור לעוני ואי-שוויון כאמור, הגידול באי-השוויון הוא תופעה כלל עולמית שנותחה בהרחבה בדו"ח Stand" "Divided We של ה- OECD. הדו"ח קובע שהמקור המרכזי לאי-השוויון הוא הגידול באי-השוויון בהכנסות מעבודה. בישראל ההכנסה מעבודה מהווה כ- 75% מסך ההכנסה ברוטו של משקי הבית בגילאי העבודה העיקריים )18 65(, והיא גם משפיעה על ההכנסות הפנסיוניות והאחרות של משקי הבית. לכן, הפערים בהכנסה מעבודה הם מקור מרכזי לאי-השוויון בהכנסה הפנויה של משקי הבית, הן בשל פערים בשיעורי התעסוקה והן בשל פערים הולכים וגדלים בהכנסות משעת עבודה. בין השנים 1985 2014 גדלה ההכנסה מעבודה בעשירון התחתון ב- 1.4% לשנה בממוצע, ואילו בעשירון העליון היא גדלה ב- 2.3% לשנה )איור 6 ולוח 1(. שנים אלו התאפיינו בנוסף גם בירידה מתמשכת ויוצאת דופן בשיעורי התעסוקה של בעלי כישורי העבודה הנמוכים המשתייכים לעשירונים התחתונים, כפי שנראה בהמשך )איור 7(. בלוח 1 ניתן לראות כי בדומה להכנסה הפנויה, גם בהכנסה מעבודה מגמת הגידול מדורגת מלמעלה למטה על פי העשירונים ובולטת במיוחד בגובהה בעשירון העליון, עדות נוספת לכך ששוק העבודה הוא מקור מרכזי לאי-השוויון. דו"ח ה- OECD )2011( מסכם את הספרות הכלכלית שחקרה את הנושא בעולם ומציג את שלושת הגורמים העיקריים לגידול המתמשך באי-השוויון: 1( שיפורים טכנולוגיים מוטי הון אנושי אשר מעלים את הפריון של פרטים בעלי השכלה גבוהה יותר מכפי שהם מעלים את הפריון של כלל האוכלוסייה; 2( תהליכי הגלובליזציה המתאפיינים בכך שמדינות עניות וגדולות, כמו סין והודו, הופכות להיות גורם דומיננטי בסחר הבינלאומי ובקביעת מחירים של מוצרים, ובפרט מוצרים אשר בארצות המפותחות מיוצרים על ידי 11

עובדים חסרי השכלה; 3( רגולציה חלשה ואי אכיפה של חוקי עבודה המגנים על העובדים בעלי שכר נמוך בשוק העבודה. כפי שנראה בהמשך, כל שלושת הגורמים הללו משמעותיים בישראל, ובחלקם אף יותר מאשר במדינות אחרות, ומתעצמים עם השנים. הם מביאים לירידה יחסית, ולעתים אף מוחלטת, בשכר ובתעסוקה של העשירונים הנמוכים, ובכך תורמים להגדלת העוני ואי-השוויון ולהיותם גבוהים מהממוצע של מדינות ה- OECD. איור 6: התפלגות ההכנסה ברוטו מעבודה ההכנסה הממוצעת לנפש תקנית בכל עשירון על פי סולם השקילות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. במחירי 2014. מדגם חדש החל מ- 2012. הכנסה ברוטו מעבודה רק למשקי בית שיש להם הכנסה מעבודה. מקור: עיבודי המחברים מתוך סקרי הכנסות והוצאות. לוח 1: שיעור הגידול של ההכנסה הפנויה וההכנסה ברוטו מעבודה על פי עשירונים, 1985 2014 עשירון 1 הכנסה פנויה 1.7 הכנסה ברוטו מעבודה 1.4 1.4 1.6 1.7 1.8 1.8 1.8 1.8 1.9 2.3 3.1 10 ההכנסה הפנויה לנפש תקנית והכנסה ברוטו מעבודה לנפש תקנית רק למשקי בית שיש להם הכנסה מעבודה, על פי סולם השקילות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. שיעור גידול שנתי ממוצע. מקור: עיבודי המחברים מתוך סקרי הכנסות והוצאות. 1.9 2.4 2.6 2.7 2.7 2.7 2.6 2.7 2 3 4 5 6 7 8 9 12

2.2 שינויים טכנולוגיים מוטי הון אנושי change) (skilled-bias technical בכל המדינות חלו שינויים בהרכב ההשכלה של האוכלוסייה כך ששיעור בעלי השכלה גבוהה עלה ושיעור בעלי השכלה נמוכה ירד. במקביל לעלייה בהיצע העובדים המיומנים חלה גם עלייה בביקוש לעובדים אלו, והעובדה שרמת התעסוקה שלהם עלתה והשכר שלהם עלה מעידה על כך שהעלייה בביקוש היא משמעותית יותר מהעלייה בהיצע. במקביל, רמת התעסוקה והשכר של בעלי השכלה נמוכה ירדו, ומכך ניתן להסיק שהביקוש לעובדים אלו ירד. גם רגרסיות שכר מראות שהשינויים הטכנולוגיים מוטי ההון האנושי הביאו עם השנים להגדלת הפער בין שכר העובדים המיומנים לאלו הלא מיומנים, דבר שהעמיק את אי-השוויון. הדו"ח מציין שתופעה זו היא כללית; בישראל לא נעשה מחקר מלא בנושא אך מהנתונים שנראה להלן ניתן להסיק שהתופעה קיימת ואף חזקה יותר. מאיור 7 עולה שמראשית שנות ה- 90 שיעור התעסוקה של גברים בעלי השכלה נמוכה ירד ואילו של גברים בעלי השכלה גבוהה כמעט ולא השתנה, כך שפערי התעסוקה בין גברים לפי שנות השכלה גדלו משמעותית. פערי התעסוקה בין רמות ההשכלה בקרב נשים הם עוד יותר משמעותיים, ונותרו קבועים לאורך זמן. גברים איור 7: שיעור התעסוקה על פי רמת השכלה נשים גילאי 18 65. מקור: עיבודי המחברים מתוך סקרי כוח אדם. מאיור 8 עולה שהשכר לשעה של בעלי השכלה גבוהה )16+ שנות לימוד( גבוה משמעותית מזה של בעלי השכלה נמוכה )0 10 שנות לימוד(. בקרב גברים הפער בין הקבוצות גדל לאורך התקופה משום שקצב הגידול השנתי הממוצע של שכר המשכילים גבוה מזה של הלא-משכילים )0.6% לעומת 0.1%- בין השנים 1985 2011(, בעוד שבקרב נשים הפער בין הקבוצות נותר קבוע. גברים איור 8: שכר לשעה על פי רמת השכלה נשים גילאי 18 65. שכר לשעה מעבודה שכירה, רק לעובדים שכירים שיש להם שכר. במחירי 2011. מקור: עיבודי המחברים מתוך סקרי הכנסות. 13

ישראל אירלנד מלטה פינלנד שווייץ דנמרק הונגריה סלובניה איסלנד שוודיה צ'כיה בריטניה בלגיה אסטוניה גרמניה לוקסמבורג אוסטריה ספרד צרפת בולגריה נורווגיה סלובקיה הולנד איטליה לטביה פולין קרואטיה קפריסין פורטוגל יוון רומניה ליטא טורקיה 2.3 גלובליזציה גלובליזציה היא תהליך של פתיחת שווקים מקומיים לשווקים בין לאומיים במכלול תחומים. תהליכים אלו מתבטאים בגידול מהיר בסחר העולמי, בתנועות הון בין מדינות, במעבר עובדים בין מדינות, בזרימת טכנולוגיה וידע, בהתרבות מהירה של חברות רב-לאומיות, בפיזורו של תהליך הייצור על פני מדינות ועוד. תהליכים אלו הובילו מחד גיסא לצמיחה כלכלית ומאידך גיסא לעלייה בממדי אי-השוויון בשכר, כך שהצמיחה מובילה לעלייה ברמת החיים רק של מגזרים מסוימים, של בעלי השכלה בעיקר ( Grossman.)2015,and Helpman התופעה של גלובליזציה בישראל מקבלת ביטוי בהיבטים מספר: ירידה מסיבית של המכסים ליבוא ופתיחת המשק לסחר העולמי אשר הקטינה את הפעילות בענפי תעשייה מסורתיים והעלתה את הפריון בענפים הלא-מסורתיים. גורם נוסף הייחודי למדינת ישראל הוא גל העלייה מברית המועצות לשעבר בשנות ה- 90 שהגדיל את היצע העבודה במגזרים שבהם השכר נמוך יותר, דבר שגרם לשחיקה נוספת בשכר זה. למרות ההשכלה הגבוהה שרכשו עולים אלו בארץ מוצאם, הם סבלו מתופעה של שחיקת ההון האנושי שלהם בעת ההגירה. עם הגעתם לארץ נחשבה אוכלוסיית העולים לאוכלוסייה לא משכילה וחסרת כישורים מתאימים לכלכלה הישראלית. במשך השנים היו שהשקיעו בהון אנושי, רכשו השכלה והצטרפו למעגל המשכילים, ושכרם עלה בהתאם. מאידך גיסא, להשתכר שכר נמוך Weiss(,Cohen Goldner, Eckstein and.)2012 אלו שבחרו שלא להשקיע בהשכלה המשיכו הפתיחות של ישראל לשווקים ולמסחר הבינלאומי בשנות ה- 90, יחד עם ענף ההייטק שתפס תאוצה בשנים אלו, הדגישו את היתרון היחסי שלה בתעשייה עילית מוטה הון אנושי. משקל ענפי ההייטק בתוצר העסקי עלה מכ- 8% ב- 1995 לכ- 17.3% ב- 2012 )לאחר ירידה בעקבות משבר הדוט קום והאינתיפאדה השנייה, עלייה מחודשת והתאוששות מהמשבר הפיננסי העולמי של 2009(, ומספר השכירים המועסקים בענפי ההייטק בישראל יותר מהכפיל את עצמו במונחים מוחלטים ועלה מכ- 6% מכלל השכירים ב- 1995 ל- 7.3% ב- 2012 )אפלייד אקונומיקס, 2015(. שיעור זה מציב את אחוז המועסקים בהייטק בישראל כגבוה ביותר בין מדינות ה- OECD )איור 9(. במקביל, בתקופה זו גדלו פערי השכר בין תחום ההייטק לשכר הממוצע במשק, וב- 2014 עמד השכר הממוצע למשרת שכיר בהייטק על 19,413 ש"ח לעומת 9,373 ש"ח בכלל המשק )הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, 2015, לוח 12.33(. איור 9: מועסקים בתחום ההייטק, 2013 9% 8.2% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0% שיעור המועסקים, גילאי 15 74. מקור: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה )2015(, לוח 12.54. 14

חשוב לציין גם את כניסת העובדים הזרים הזמניים )בעיקר מאסיה( לשוק העבודה הישראלי אשר גדלה משנות ה- 90 ותואמת את העלייה באי-השוויון בשכר, ובשנות ה- 2000 המאוחרות התייצבה. עובדים אלו מהווים כ- 9% מכלל המועסקים )איור 10( אך מרוכזים כולם בעשירונים הנמוכים, כך שהם מהווים אחוז גבוה יותר מהמועסקים ברמת שכר נמוכה. בישראל מועסקים עובדים זרים, חלקם בעלי אשרת עבודה וחלקם שוהים שלא כדין וללא אשרת עבודה. תעסוקת העובדים הזרים היא בעיקר בתחומי החקלאות, הבינוי והסיעוד, ויש לה השלכות על שוק העבודה ועל רמת אי-השוויון הכלכלי בישראל. העובדים הזרים הם בעלי מיומנות תעסוקה נמוכה ואינם זכאים לזכויות מערכת הרווחה בישראל. לכן הם מועסקים בעבודות שאינן דורשות מיומנויות גבוהות, ומוכנים לעבוד בשכר נמוך מזה של עובדים ישראליים בעלי מיומנויות נמוכות, ואף בשכר נמוך יותר משכר מינימום. לכן, כניסתם לשוק העבודה הגמיש בסקטור העסקי גורמת לירידת שכר בענפים שאינם דורשים מיומנות, ובמיוחד בענפי הבניין, החקלאות והשירותים הביתיים. בכך היא מקטינה את התעסוקה של חלק מהעובדים הישראליים בענפים אלו, ואף בכלל בשוק העבודה. באופן זה נגרמת ירידת שכר בכל הענפים שלא נדרשת בהם מיומנות, ולא רק בענפים שבהם מועסקים עובדים זרים. כך, לדוגמה, בענף הבנייה חלה ירידה משמעותית הן בשכר היחסי והן בפריון היחסי )לעומת כלל הסקטור העסקי(, וב- 2010 עמד השכר למשרת שכיר בענף הבנייה על כ- 82% מהשכר בסקטור העסקי, בעוד שהתוצר לעובד בענף הבנייה עמד על כ- 60% מזה של הסקטור העסקי )נגר, 2011(. בדומה לגורמים האחרים שהזכרנו, גם תופעת העובדים הזרים היא כללית, אך חמורה יותר בישראל. על פי דו"ח ה- OECD הסוקר את שוק העבודה בישראל )2010(, בשנת 2000 היה שיעור העובדים הלא-ישראליים בכוח העבודה מהגבוהים ב- OECD, ואף שבעשור שלאחר מכן מספרם פחת בעוד שבמדינות רבות הוא גדל, הוא נותר גבוה מהממוצע )9% לעומת כ- 7% (. איור 10: עובדים לא ישראליים כמות העובדים )ציר שמאלי( ושיעור המועסקים )קו שחור וציר ימני(. מקור: משרד האוצר ובנק ישראל. בנוסף לעובדים הזרים הדוחקים את השכר כלפי מטה, קיימת בישראל תופעת עובדי הקבלן. בשנים האחרונות, באותה עת שגדלה ההעסקה של עובדים זרים באמצעות חברות קבלניות, חל גידול במסגרות העסקה זמניות של ישראלים עם הסדרי העסקה שנועדו להקטין את אחריות המעסיקים כלפי העובדים, כמו העסקה באמצעות חברות כוח אדם או קבלני משנה. במסגרות תעסוקה אלו רמות השכר נמוכות ובדרך כלל יש פחות אפשרויות קידום לעובדים, וכן יש קושי רב יותר לאכוף רגולציה וחקיקת עבודה שמגנה על העובדים החלשים, ובמיוחד שכר המינימום. 15

2.4 אכיפת חוקי עבודה אכיפת חוקי העבודה בישראל מצומצמת במידה ניכרת מהממוצע במדינות מפותחות, ואף מהממוצע במדינות מתפתחות רבות. בדו"ח ה- OECD על ישראל )2010( דורגה ישראל בין המדינות שרמת הפיקוח על חוקי העבודה וההגנה על זכויות העובדים בהן היא מהנמוכות ביותר במדינות המפותחות. אי אכיפת חוקי עבודה ושכר מינימום תורמת להגדלת הפערים ואי-השוויון, משום ששיעור המשתכרים מתחת לשכר המינימום גבוה יותר בקרב עובדים שאינם מיומנים ובקרב עובדים בעשירונים הנמוכים )איור 11(. יתרה מכך, מאיור 12 עולה כי קיים מתאם חיובי בין שכר המינימום לאי הציות, כך שהעלאה של שכר המינימום מלווה בעלייה ברמת אי הציות. 9 איור 11: אי הציות לפי מקצועות, 2011 איור 12: שכר המינימום ואי הציות 50% 13% 49% 48% שיעור שכר המינימום מהשכר הממוצע )ציר שמאלי( 12% 47% 46.7% 46% 11% 45% 44% 43% שיעור אי הציות )ציר ימני( 10.2% 10% 42% 9% 41% 40% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 8% שיעור העובדים בשכר הנמוך משכר המינימום לשעה. מקור: איור 11 המוסד לביטוח לאומי )2013(. איור 12 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה והמוסד לביטוח לאומי. 2.5 גודל משק הבית מכיוון שעוני מוגדר על פי ההכנסה לנפש תקנית במשק בית קיים קשר חיובי ומובהק בין גודל משקי הבית לבין שיעור העוני, כך שאם לשתי מדינות יש התפלגות זהה של הכנסות, המדינה שבה משקי הבית גדולים יותר תהיה גם בעלת תחולת עוני גבוהה יותר. העובדות תומכות באפיון זה, כפי שניתן להבחין באיור 13. המתאם הישיר העולה מהאיור מדגיש שחלק משמעותי מאי-השוויון היחסי בהכנסה פנויה למשק בית בישראל ומתחולת העוני קשור לכך שבין המדינות המפותחות בישראל יש שיעורי ילודה גבוהים ביותר, ללא השוואה לאלו של מדיניות הסמן וממוצע המדינות המפותחות: גודל משק הבית הממוצע בישראל עמד ב- 2013 על 3.3, השלישי בגובהו אחרי מקסיקו ותורכיה וגבוה משמעותית מהממוצע של 2.5 ב- OECD ו- 2.2 במדינות הסמן אשר הוגדרו לעיל. הקשר החיובי בין שיעור העוני וגודל המשפחה בולט מאוד באיור, ויוצאת הדופן היא ארה"ב עם שיעור עוני דומה לזה של ישראל וגודל משק בית כמו בממוצע ה- OECD. כמו במדינות אחרות משקי הבית הגדולים בישראל מתרכזים בעשירונים התחתונים, וקצב הגידול של אוכלוסייה זו גבוה משל משקי הבית הקטנים. תחולת העוני של משקי בית בעלי מאפיינים שונים בישראל תואמת את הקשר החיובי, ועל כך עוד נדון בהמשך. 9 בספרות הכלכלית אין הסכמה לגבי שאלת ההשפעה של גובה שכר המינימום על התעסוקה ואי-השוויון, אך ה- )2011( OECD קובע כי אכיפה שאינה מספקת של שכר המינימום היא אחד הגורמים לעלייה באי-השוויון. בישראל לא נעשה מחקר מלא בנושא, אך מהנתונים המוצגים לעיל סביר שזה המצב גם אצלנו. 16

איור 13: גודל משק בית ותחולת עוני, 2013 אחוז הפרטים מתחת לקו העוני מתוך כלל האוכלוסייה. קו העוני וההכנסה הפנויה לנפש תקנית על פי סולם השקילות של ה- OECD. 2013, או השנה האחרונה שעבורה קיימים נתונים. מקור:.OECD 17

3. מאפייני האוכלוסייה הענייה בישראל עוני הוא מאפיין של משקי בית והפרטים השייכים אליהם, מאחר שרמת החיים בתוך משק הבית מתחלקת בדרך כלל באופן שוויוני בין הפרטים בו. כמו כן, כפי שציינו בפרק הקודם, קיים מתאם ברור בין גודל משק הבית לבין תחולת העוני. יתרה מכך, ההשפעות של שוק העבודה על העוני ואי-השוויון פועלות על כלל משק הבית ולא על כל אחד מהפרטים בנפרד, דרך ההכנסה של משק הבית שמושפעת בעיקר משיעורי התעסוקה ורמות השכר של הבוגרים המרכיבים אותו. לפיכך בבואנו לתאר את האוכלוסייה הענייה בישראל נתייחס אל משקי בית ונאפיין אותם על פי הרכב המשפחה, הרכב התעסוקה וההשתייכות החברתית. כך גם בתיאור וניתוח כלי המדיניות בפרקים הבאים נתייחס להשפעה שלהם על כלל משק הבית. 10 כאמור, מדדי העוני ואי-השוויון מוגדרים על פי ההכנסה לנפש תקנית במשק בית, כך שרמת ההכנסה הדרושה על מנת "להתמקם" מעל קו העוני או לצמצם את הפער ממנו עולה עם גודל המשפחה. בנוסף, קיים גם מתאם ברור בין מצב התעסוקה של הבוגרים במשק הבית ראש משק הבית, בן/בת הזוג )אם ישנם( ומבוגרים נוספים השייכים למשק הבית )אם ישנם( לבין סך ההכנסה של משק בית. 11 לכן תחולת העוני עולה עם מספר הילדים ויורדת עם מספר המפרנסים, כפי שניתן לראות בלוח 2. ההשפעה של כל אחד מהגורמים האלו בנפרד מועצמת עוד יותר בשל המתאם השלילי בין גודל המשפחה לבין מספר המפרנסים ורמת השכר, מתאם שניתן לשייך לרמת ההשכלה כפי שתיארנו בפרק הקודם. לוח 2: מספר משקי הבית העניים ושיעורם מהקבוצה )תחולת העוני(, ממוצע 2012 2014 הרכב משק הבית יחיד יחיד יחיד זוג זוג זוג סה"כ 2 +3 ילדים ללא ילדים 1 2 + 3 ילדים ללא ילדים 1 ילדים ילדים מספר מפרנסים 197,521 24,648 13,187 47,568 6,449 10,281 95,388 0 41.3% 92.4% 76% 29.3% 87.3% 66% 38.4% 58,933 18,700 10,721 5,990 2,909 7,818 12,796 1 במשרה חלקית 35.8% 77.6% 59% 16.6% 76.1% 46.9% 19.4% 122,117 60,058 31,226 5,794 3,099 7,656 14,284 1 במשרה מלאה 21.5% 63.6% 32.3% 6.9% 45.7% 17.6% 5.8% 2 במשרה חלקית או 1 במשרה 31,789 14,659 8,067 2,672 1,156 2,212 3,023 חלקית ו- 1 במשרה מלאה 11.5% 20.2% 9% 3.7% 58.8% 23.2% 10% 28,614 12,682 6,013 1,567 2,008 2,980 3,365 2 במשרה מלאה או 3+ 3.4% 8.8% 2% 0.7% 25.7% 6% 3.3% 438,974 130,747 69,213 63,591 15,620 30,947 128,856 סה"כ 18.9% 36.1% 13.4% 10.8% 56.2% 23% 18.7% אחוז משקי הבית מתחת לקו העוני מתוך כלל משקי הבית בכל תא. קו העוני וההכנסה הפנויה לנפש תקנית על פי סולם השקילות של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. יחיד = משק בית שאין בו בן/בת זוג. מפרנס במשרה חלקית = פחות מ- 35 שעות שבועיות. משרה מלאה = 35 שעות שבועיות ומעלה או עצמאי )עבור עצמאים אין נתון על מספר שעות העבודה(. התא המוצלל מבוסס על מספר מועט של תצפיות. מקור: עיבודי המחברים מתוך סקרי הוצאות. 10 אפיון האוכלוסייה הענייה כולל את כל משקי הבית ללא מגבלת גיל, על מנת לספק תמונה מלאה ועקבית עם הנתונים שהוצגו בפרק 2. בתיאור הקבוצות השונות אנו מתייחסים בין היתר גם להרכב הגילאים ומתמקדים בגילאי העבודה העיקריים. כלי המדיניות המוצגים בפרקים הבאים מתמקדים גם הם בגילאי העבודה. 11 אנחנו משתמשים בסיווג הפרטים על פי הקשר הכלכלי לראש משק הבית, כפי שהוא מוגדר בסקר הוצאות המשפחה. 18

מהלוח ניתן לראות שתחולת העוני היא הנמוכה ביותר בקרב משקי בית שבהם יש שני מפרנסים העובדים במשרה מלאה, והיא עולה ככל שמספר המפרנסים והיקף המשרה יורדים. מדדי עוני נוספים, אשר אינם מוצגים כאן, מראים גם שעומק העוני של משקי בית ללא מפרנסים הוא חמור יותר, כלומר מצבם של המסקנה 2015(. 12 העניים העובדים טוב יותר משל העניים שאינם עובדים )המוסד לביטוח לאומי, המתבקשת היא שעל מנת להקטין את העוני יש לפעול בשני ערוצים: ראשית, העלאת שיעורי התעסוקה והיקפיה בקרב משקי הבית העניים; שנית, הגדלת ההכנסות מעבודה של העניים העובדים, בעיקר על ידי העלאת ההון האנושי שלהם ושילובם בעבודות המעניקות שכר תואם להון האנושי לאורך זמן. על מנת לאפיין בצורה מלאה יותר את משקי הבית העניים, אנו מחלקים אותם לארבע קבוצות על בסיס השתייכות חברתית: חרדים. 13.1 ערבים. 14.2 הורים יחידניים )לא כולל ערבים וחרדים(. 3. כל היתר. 4. הניתוח המוצג בהמשך לכל אחת מהקבוצות משתמש באותן הגדרות של לוח 2, ומבוסס על ממוצע לשנים.2014 2012 3.1 חרדים משקי הבית החרדיים מהווים כ- 4% מסך משקי הבית בישראל )כ- 93,000 משקי בית(. תחולת העוני בקרב אוכלוסייה זו גבוהה ביותר ועומדת על כ- 50%, שהם קרוב ל- 47,700 משפחות החיות מתחת לקו העוני וכ- 10.7% מכלל משקי הבית העניים. תופעה משמעותית ומיוחדת למשקי הבית החרדיים היא מיעוטם של משקי בית של יחידים עם וללא ילדים. מאפיין זה מייחד אוכלוסייה זו בצורה יוצאת דופן. כ- 75% מכלל משקי הבית החרדיים הם זוגות עם ילדים, וזוהי גם הקבוצה המשמעותית ביותר מבין משקי הבית העניים למעלה מ- 40,000 משפחות, מתוכן כ- 76% מהמשפחות בעלות שלושה ילדים ויותר. בדומה לאוכלוסייה הכללית, קיים קשר חיובי בין מספר הילדים לבין תחולת העוני וקשר שלילי בין היקף התעסוקה לתחולת העוני. כך למשל, בקרב משקי בית המורכבים מזוג ושלושה ילדים או יותר עומדת תחולת העוני על כ- 83% אם במשק הבית אין מפרנסים או שישנו מפרנס יחיד המחזיק במשרה חלקית, לעומת תחולת עוני של 21% בלבד אם ישנם שני מפרנסים העובדים במשרה מלאה )קבוצה זו אינה מבוטלת בכ- 13% ממשקי הבית המורכבים מזוג ושלושה ילדים או יותר ישנם שני מפרנסים במשרה מלאה(. את תחולת העוני הגבוהה בקרב האוכלוסייה החרדית ניתן לייחס לשלושה גורמים עיקריים: ראשית, שיעורי תעסוקה נמוכים בקרב הגברים ב- 2014 עמד שיעור התעסוקה של גברים חרדיים בגילאי 25 64 על כ- 43%, נמוך משמעותית מהממוצע של כ- 81% בקרב כלל אוכלוסיית הגברים בגילאים אלו, בעוד ששיעור התעסוקה של נשים חרדיות באותם גילאים עמד על כ- 71%, זהה לממוצע בכלל האוכלוסייה. 15 שנית, הכנסות נמוכות מעבודה הן בשל היעדר הון אנושי תעסוקתי מספק )בדגש על השכלה אקדמית ופורמלית( המוביל לכושר השתכרות נמוך, והן בשל חלקיות משרה ב- 2014 ההכנסה החודשית ברוטו של 12 עובדה זו אינה עומדת בסתירה לגידול שחל בשנים האחרונות במספר המשפחות העניות העובדות; גידול זה נובע מהצטרפותן של משפחות עניות לשוק העבודה, ולא מהרעה במצבן של המשפחות העובדות. 13 זיהוי משקי הבית החרדיים מתבסס על סוג בית הספר האחרון, כמקובל בסקרי כוח אדם ובסקרי הכנסות והוצאות. משק בית מסווג כחרדי אם סוג בית הספר האחרון של לפחות אחד מהפרטים )ראש משק הבית, בן/בת הזוג או כל אדם אחר במשק הבית( הוא ישיבה. 14 זיהוי משקי הבית הערביים מתבסס על משתני הלאום והדת. 15 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, יעדי תעסוקה ממשלתיים. הנתונים המעודכנים ל- 2015 : גברים 47%, נשים 73%. 19

גברים חרדיים בגילאי 25 64 הייתה נמוכה בכ- 41% משל כלל הגברים באותם גילאים ושל נשים חרדיות נמוכה בכ- 30% משל כלל הנשים, בעוד שהפערים בשכר לשעה היו קטנים יותר, 28% לגברים ו- 11% לנשים. שלישית, ריבוי הילדים במגזר זה 16 המוביל לכך שלעתים קרובות אין בידי משפחה בעלת מספר רב של ילדים יכולת להישאר מעל לקו העוני, אפילו בשכר המתקרב לשכר הממוצע במשק. שילוב הגורמים הללו מוביל לכך שהאפיון המרכזי של מרבית משקי הבית החרדיים העניים )קרוב ל- 34,000 ( הוא היותם זוגות עם ילדים שבהם לכל היותר מפרנס אחד )עמודות 4 5 ושורות 1 3 בלוח 3(. הרכב משק הבית מספר מפרנסים לוח 3: מספר משקי הבית העניים ותחולת העוני חרדים, ממוצע 2012 2014 יחיד ללא ילדים יחיד עם ילדים זוג ללא ילדים זוג 1 2 ילדים זוג 3+ ילדים סה"כ 15,071 7,740 2,527 1,844 58% 88.1% 68.7% 41.7% 0 16,748 10,873 3,864 56.8% 79.9% 64.5% 1 במשרה חלקית 8,806 6,690 2,116 1,569 1,391 56.3% 67.8% 36.7% 2,011 40% 26.8% 1 במשרה מלאה 4,595 3,797 798 20.4% 2 במשרה חלקית או 1 במשרה 36.8% 47% 18.1% חלקית ו- 1 במשרה מלאה 1,710 1,230 480 17.9% 20.6% 13.4% 2 במשרה מלאה או 3+ 46,931 50.4% 30,329 65.5% 9,786 41.8% 3,855 27% 1,569 40% 1,391 26.8% סה"כ התא המוצלל מבוסס על מספר מועט של תצפיות, וכן חלק מהתאים מאוחדים משום שהם מבוססים על מספר מועט של תצפיות. 3.2 ערבים משקי הבית הערביים מהווים כ- 13% מסך משקי הבית בישראל )כ- 305,000 משקי בית(. תחולת העוני בקרב אוכלוסייה זו גבוהה ביותר ועומדת על כ- 53%, שהם למעלה מ- 161,000 משפחות החיות מתחת לקו העוני ו- 36.8% מכלל משקי הבית העניים. כ- 58% מכלל משקי הבית הערביים הם זוגות עם ילדים, וזו גם הקבוצה המשמעותית ביותר מבין משקי הבית העניים כ- 104,000 משפחות, מתוכן כשני שליש מהמשפחות בעלות שלושה ילדים ויותר. קבוצה משמעותית נוספת של משקי בית עניים היא יחידים ללא ילדים, המונה כ- 22,500 משקי בית. הקשר השלילי בין היקף התעסוקה לתחולת העוני מתקיים גם עבור האוכלוסייה הערבית, אם כי במידה מעט חלשה יותר. במיוחד בולטת קבוצת משקי הבית המורכבים מזוג ושלושה ילדים או יותר שבהם יש רק מפרנס יחיד במשרה מלאה, קבוצה המונה קרוב ל- 49,000 משקי בית ותחולת העוני שלה עומדת על 86%. את תחולת העוני הגבוהה בקרב האוכלוסייה הערבית ניתן לייחס לשלושה גורמים עיקריים: ראשית, שיעורי תעסוקה נמוכים במיוחד בקרב הנשים ב- 2014 עמד שיעור התעסוקה של נשים ערביות בגילאי 25 64 על כ- 33% בלבד, בעוד ששיעור התעסוקה של גברים ערביים באותם גילאים עמד על כ- 75%, נמוך רק במעט מהממוצע בכלל האוכלוסייה. 17 שנית, הכנסות נמוכות באופן חריג מעבודה שאותן ניתן לייחס 16 גודל משק הבית הממוצע בתקופה 2012 2014 הוא 3.3 לכלל האוכלוסייה ו- 5.5 למשקי בית חרדיים. כאמור, משקי הבית העניים הם גדולים יותר 3.9 בכלל האוכלוסייה ו- 6.2 בקרב החרדים. 17 הנתונים המעודכנים ל- 2015 : נשים 32%, גברים 76%. שיעור התעסוקה של גברים ערביים בגילאי 50 ומעלה נמוך משל כלל האוכלוסייה באותם גילאים, כלומר קבוצה זה מתאפיינת ביציאה מוקדמת יותר משוק העבודה שנובעת ככל הנראה מכך שגברים ערביים רבים עוסקים בעבודות פיזיות וחווים מוגבלות פיזית או רפואית בגילאים אלו. 20

בין היתר להיעדר הון אנושי תעסוקתי מספק, לפערים במערכת החינוך, לאפליה בשכר, לחוסר נגישות לתעסוקה בסקטור הציבורי המאורגן ולשכר הנמוך של בעלי הכישורים הנמוכים כתוצאה מתחרות מול העובדים הזרים,OECD( 2010(. ב- 2014 הייתה ההכנסה החודשית ברוטו של גברים ערביים בגילאי 25 64 נמוכה בכ- 37% משל כלל הגברים באותם גילאים ושל נשים ערביות נמוכה בכ- 33% משל כלל הנשים, והפערים בשכר לשעה היו 35% לגברים ו- 24% לנשים. העובדה שהפערים בשכר לשעה דומים לפערים בהכנסה החודשית, בעיקר עבור גברים, מרמזת לכך שנראה שהם אינם נובעים מהבדלים בהיקפי המשרה )וזאת בניגוד לחרדים ולחרדיות(. שלישית, בדומה לאוכלוסייה החרדית, ריבוי הילדים במגזר זה תורם גם הוא לתחולת העוני הגבוהה. גודל משק הבית הערבי הממוצע בתקופה 2012 2014 הוא 4.6 לעומת 3.3 בכלל האוכלוסייה, ומשקי הבית הערביים העניים הם מעט גדולים יותר ומונים 4.9 נפשות. הרכב משק הבית מספר מפרנסים לוח 4: מספר משקי הבית העניים ותחולת העוני ערבים, ממוצע 2012 2014 יחיד ללא ילדים יחיד 2 1 ילדים יחיד + ילדים 3 זוג ללא ילדים זוג 1 2 ילדים 0 1 במשרה חלקית 1 במשרה מלאה 2 במשרה חלקית או 1 במשרה חלקית ו- 1 במשרה מלאה 2 במשרה מלאה או 3+ סה"כ זוג 3+ ילדים 13,039 98.1% 7,072 96.3% 13,783 72.1% 4,253 98.2% 3,082 89.3% 16,821 84.5% 4,136 3,333 1,908 1,662 90.1% 84.7% 2,582 2,552 85.7% 40.7% 41,594 18,974 23.8% 94.8% 2,411 2,536 85.5% 57.5% 55% 21.3% 5,021 3,536 42.8% 22.4% 770 1,796 1,945 1,450 5,821 1,344 7.3% 41.1% 14.2% 8.7% 33.5% 6.4% 69,610 34,259 17,135 8,601 9,347 22,468 72.8% 42.2% 42.2% 75.5% 39.4% 42.7% התא המוצלל מבוסס על מספר מועט של תצפיות, וכן חלק מהתאים מאוחדים משום שהם מבוססים על מספר מועט של תצפיות. 3.3 הורים יחידניים משקי בית יחידניים )עם ילדים וללא בן/בת זוג( מהווים כ- 5% מסך משקי הבית בישראל )כ- 123,000 משקי בית(. תחולת העוני בקרב אוכלוסייה זו גבוהה מעט מהממוצע ועומדת על כ- 22%, שהם כ- 27,000 משפחות החיות מתחת לקו העוני וכ- 6.2% מכלל משקי הבית העניים. הקשר החיובי בין מספר הילדים לבין תחולת העוני והקשר השלילי בין היקף התעסוקה לתחולת העוני מתקיים גם עבור אוכלוסיית ההורים היחידניים, אולם חשוב להדגיש כי היקף התעסוקה הפוטנציאלי של אוכלוסייה זו הוא בהגדרה נמוך יותר ובא לידי ביטוי בתחולת העוני. למשל, כאשר משק הבית מורכב מזוג ושלושה ילדים או יותר ויש בו שני מפרנסים במשרה מלאה, תחולת העוני היא 21% בקרב חרדים, 34% בקרב ערבים ו- 5% בקרב יתר האוכלוסייה. לעומת זאת, כאשר משק הבית מורכב מיחיד ושלושה ילדים או יותר ויש בו מפרנס אחד במשרה מלאה, תחולת העוני היא 28%. במילים אחרות, ישנו שיעור גבוה של הורים יחידניים אשר אינם מצליחים להיחלץ מהעוני גם כאשר הם ממצים את פוטנציאל התעסוקה שלהם. סה"כ 58,050 86.1% 16,173 57% 65,515 66.9% 14,518 19.9% 7,165 18.6% 161,421 52.9% 21

את תחולת העוני הגבוהה בקרב אוכלוסיית ההורים היחידניים ניתן לייחס לשני גורמים עיקריים: ראשית, מרבית המשפחות החד-הוריות )כ- 72% ( הן בראשות נשים ובשוק העבודה קיים פער בין השכר של נשים ושל גברים, גם כאשר מתייחסים לשכר לשעה ומנכים את ההבדלים בהיקפי המשרה. שנית, נשים המגדלות לבד את ילדיהן ניצבות באופן חריף יותר בפני קשיי השילוב בין עבודה ומשפחה ולכן הן מוגבלות יותר ביכולת להשתלב באופן מלא בשוק העבודה. לוח 5: מספר משקי הבית העניים ותחולת העוני הורים יחידניים, ממוצע 2012 2014 הרכב משק הבית מספר מפרנסים יחיד 2 1 ילדים יחיד + ילדים 3 2,195 7,104 0 71.9% 59.1% 1,604 5,777 1 במשרה חלקית 63.7% 40.4% 1,330 5,089 1 במשרה מלאה 27.5% 13.2% 2 במשרה חלקית או 1 במשרה 1,287 חלקית ו- 1 במשרה מלאה 808 17.9% 20% 1,855 2 במשרה מלאה או 3+ 5% 5,937 21,112 סה"כ 41.1% 19.4% חלק מהתאים מאוחדים משום שהם מבוססים על מספר מועט של תצפיות. 3.4 כל היתר סה"כ 9,300 61.7% 7,380 43.9% 6,419 14.8% 2,095 18.7% 1,855 5% 27,049 21.9% יתר משקי הבית )שאינם חרדיים, ערביים או יחידניים( מהווים כ- 78% מסך משקי הבית בישראל. תחולת העוני בקרב אוכלוסייה זו נמוכה משמעותית מהממוצע ועומדת על כ- 11.3%, שהם כ- 204,000 משפחות החיות מתחת לקו העוני וכ- 46.4% מכלל משקי הבית העניים. כמחצית ממשקי הבית העניים ביתר האוכלוסייה הם יחידים ללא ילדים, ובמרביתם )כ- 78,000 ( אין אף מפרנס. מדובר בעיקר באוכלוסייה מבוגרת יחסית בכ- 61% מתוך קבוצה זו ראש משק הבית הוא בן 65 ויותר, וב- 81% 50 הוא בן ויותר. קבוצה משמעותית נוספת היא זוגות ללא ילדים וללא אף מפרנס )כ- 32,000 משקי בית(, וקבוצה זו היא מבוגרת אף יותר בכ- 81% ראש משק הבית הוא בן 65 ויותר. הקבוצה הבולטת השלישית היא זוגות עם ילדים ומפרנס יחיד במשרה מלאה )כ- 22,000 משקי בית(, כאשר מתוך קבוצה זו מספר הזוגות עם שלושה ילדים ויותר כמעט שווה למספר הזוגות עם ילד אחד או שניים, אך תחולת העוני של הראשונים גבוהה בהרבה. 22

הרכב לוח 6: מספר משקי הבית העניים ותחולת העוני כל היתר, ממוצע 2012 2014 משק מספר מפרנסים הבית יחיד ללא ילדים זוג ללא ילדים זוג 1 2 ילדים 3,588 56.7% 3,523 42.7% 10,135 17.5% 3,733 5.4% 4,189 1.6% 25,168 6.1% 31,940 23% 4,264 13.7% 3,413 4.7% 2,015 3% 968 0.4% 42,601 8% 77,753 34.3% 11,043 18% 11,263 4.9% 2,728 10% 2,210 2.6% 104,997 16.6% 0 1 במשרה חלקית 1 במשרה מלאה זוג 3+ ילדים 3,870 84.3% 3,691 62.6% 11,774 32.8% 5,842 11% 5,631 4.6% 30,808 14% סה"כ 117,151 31.1% 22,522 21.1% 36,586 9.2% 14,317 6.6% 12,998 1.9% 203,574 11.3% 2 במשרה חלקית או 1 במשרה חלקית ו- 1 במשרה מלאה 2 במשרה מלאה או 3+ סה"כ 3.5 הרכב ההכנסות של משקי הבית עדות נוספת להיותו של שוק העבודה מקור מרכזי לאי-שוויון ועוני ניתן למצוא בהרכב ההכנסות של משקי הבית. לצורך כך אנו מחשבים את החלק של הכנסה מעבודה מסך ההכנסה ברוטו של משק הבית, ואת החלק של הכנסה מקצבאות הביטוח הלאומי )הבטחת הכנסה, דמי אבטלה וקצבאות ילדים, נכות, נפגעי עבודה, זקנה ושארים(. בלוח 7 ניתן לראות כי משקי הבית שאינם עניים מקבלים את עיקר הכנסתם מעבודה )כ- 72% (, בעוד שבקרב משקי הבית העניים חלקה של ההכנסה מעבודה נמוך משמעותית ואף קטן יותר מחלקה של ההכנסה מקצבאות הביטוח הלאומי. המשקל הנמוך של הכנסה מעבודה הוא תוצאה של שילוב שני הגורמים שתוארו לעיל שיעורי תעסוקה נמוכים מחד גיסא, וכושר השתכרות נמוך מאידך גיסא. במילים אחרות, רבים ממשקי הבית העניים אינם ממצים את פוטנציאל התעסוקה שלהם במלואו, וגם כאשר הם מועסקים הם עושים זאת במשרות חלקיות או בשכר נמוך. חלקה של ההכנסה מעבודה נמוך במיוחד בקרב משקי הבית העניים בקבוצת "כל היתר", משום שכאמור קבוצה זו כוללת מספר רב של משקי בית מבוגרים אשר אינם עובדים כלל. אלו נתון בולט נוסף הוא חלקן הנמוך של קצבאות הביטוח הלאומי בהכנסתם של משקי בית חרדיים עניים; נשענים במידה לא מבוטלת על מקורות הכנסה אחרים ובפרט על תמיכות המהוות כ- 23% מהכנסתם )לעומת כ- 7% מהכנסתם של משקי בית חרדיים שאינם עניים(. ממוסדות ממשלתיים לוח 7: הרכב ההכנסות של משקי הבית, ממוצע 2012 2014 משקי בית שאינם עניים משקי בית עניים מביטוח לאומי מעבודה מביטוח לאומי מעבודה 10.8% 66.7% 20.7% 46.4% 12.0% 83.1% 42.1% 54.3% 11.3% 72.4% 45.5% 39.6% 12.5% 70.7% 55.6% 33.3% 12.4% 71.6% 46.2% 42.9% חרדים ערבים הורים יחידניים כל היתר כלל משקי הבית 23

3.6 תחזית של האוכלוסייה הענייה ל- 10 שנים קדימה בסעיף זה אנו מחשבים תחזיות למספר משקי הבית העניים ולתחולת העוני ל- 10 שנים קדימה תחת הנחות שונות על השינויים בהרכב האוכלוסייה ובהכנסה הפנויה. מטרת התחזיות היא להבחין בין ההשפעה של שהוא שונה בין הקבוצות השונות 18 קצב הגידול באוכלוסייה )הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, 2012(, )חרדים, ערבים וכל היתר(, לבין ההשפעה של קצב הגידול בהכנסה הפנויה, שהוא שונה בין העשירונים. נקודת הפתיחה של כל התחזיות היא ממוצע 2012 2014 כפי שהוצג בסעיפים הקודמים. אנו בוחנים 4 תסריטים אפשריים: 1. גידול באוכלוסייה והכנסות קבועות בתסריט זה אנו מניחים שמספר משקי הבית החרדיים יגדל ב- 3.8% מדי שנה, מספר משקי הבית הערביים יגדל ב- 2.1% מדי שנה ומספר יתר משקי הבית יגדל ב- 1.0% מדי שנה. ההנחה המרכזית הנוספת בתסריט זה היא שההכנסה הפנויה לנפש תקנית של כל משקי הבית בכל הקבוצות תישאר ללא שינוי בכל השנים. 2. אוכלוסייה קבועה וגידול בהכנסות בתסריט זה אנו מניחים שמספר משקי הבית בכל הקבוצות יישאר ללא שינוי בכל השנים, וההכנסה הפנויה לנפש תקנית של משקי הבית בכל עשירון תגדל בקצב הגידול השנתי הממוצע לתקופה 1985 2014 לעשירון זה. לדוגמה, ההכנסה הפנויה לנפש תקנית בעשירון הראשון תגדל ב- 1.74% מדי שנה, בעשירון השני ב- 1.91% מדי שנה ובעשירון העשירי ב- 3.08% מדי שנה )ראה לוח 1(. 3. גידול באוכלוסייה וגידול בהכנסות בתסריט זה אנו מניחים שמספר משקי הבית בכל קבוצה יגדל כמו בתסריט 1 ושההכנסה הפנויה של משקי הבית בכל עשירון תגדל כמו בתסריט 2, ולכן ניתן לומר שתסריט זה משקף את התחזית הצפויה אם לא תינקט כל מדיניות להקטנת העוני והמגמות ארוכות הטווח תימשכנה. 4. גידול באוכלוסייה, גידול בהכנסות ותוספת משמעותית להכנסות החמישון התחתון בתסריט זה אנו מניחים שמספר משקי הבית בכל קבוצה יגדל כמו בתסריט 1, שההכנסה הפנויה של משקי הבית בעשירונים 3 10 תגדל כמו בתסריט 2, ושההכנסה הפנויה של משקי הבית בעשירונים 1 ו- 2 19 תגדל באותו קצב כמו העשירון העליון, קרי ב- 3.08% מדי שנה. עבור כל אחד מהתסריטים אנחנו מחשבים מחדש את קו העוני ל- 10 שנים קדימה בהתאם להרכב האוכלוסייה והתפלגות ההכנסות הנגזרים ממנו, ולאחר מכן מחשבים מחדש את תחולת העוני ומספר משקי הבית העניים הנובעים מקו עוני חדש זה. 18 התחזית הבינונית לתקופה 2010 2019. מכיוון שאין תחזית נפרדת לקבוצת ההורים היחידניים, אנחנו משתמשים בתחזית עבור יהודים שאינם חרדים הן עבור ההורים היחידניים והן עבור קבוצת "כל היתר". כפי שצוין לעיל, בנייר מ דיניות זה אנחנו מתייחסים לקצב גידול האוכלוסייה כאקסוגני. 19 אם ההכנסה הפנויה של משקי הבית בעשירונים 1 ו- 2 תגדל ב- 10% יותר מקצב הגידול הממוצע )של כלל העשירונים( אז היא תגדל ב- 2.98% מדי שנה, ועל כן התוצאות תהיינה כמעט זהות לתסריט זה. 24

לוח 8: מספר משקי הבית העניים, תחולת העוני ומדד S90/S10 לאי-שוויון, תחזיות ל- 10 שנים קדימה בסיס תסריט 1 תסריט 2 תסריט 3 תסריט 4 3,040 3,040 3,089 2,331 2,371 קו העוני 61,592 45.5% 70,936 52.5% 48,965 52.6% 66,436 49.1% 46,931 50.4% חרדים 184,121 49% 208,047 55.4% 169,115 55.4% 194,426 51.8% 161,421 52.9% ערבים 26,857 19.7% 31,851 23.4% 28,877 23.4% 28,860 21.2% 27,049 21.9% הורים יחידניים 200,652 10.1% 240,721 12.1% 218,481 12.1% 218,925 11% 203,574 11.3% כל היתר 473,222 18% 551,555 20.9% 465,438 20.1% 508,646 19.3% 438,974 18.9% סה"כ 13.4 15.2 15.0 13.4 13.1 S90/S10 הבסיס הוא הממוצע לשנים 2012 2014. מלוח 8 ניתן לראות כי בתסריט 1 נוספים קרוב ל- 70,000 משקי בית עניים, מתוכם כמעט מחצית ערביים וכ- 28% חרדיים. תחולת העוני של כל אחת מקבוצות האוכלוסייה יורדת במעט בשל ירידה קלה של קו העוני, אולם תחולת העוני הכוללת עולה כתוצאה מכך שהמשקל היחסי של הקבוצות העניות הוא גדול יותר, וגם אי-השוויון עולה. לעומת זאת בתסריט 2 נוספים רק 26,000 משקי בית עניים, מתוכם כ- 56% מקבוצת "כל היתר" וכ- 30% ערביים, אולם תחולת העוני ואי-השוויון עולים בצורה משמעותית יותר משום שכלל האוכלוסייה נותרת באותו גודל והפערים בין העשירונים גדלים. בתסריט 4 נוספים רק כ- 34,000 יהיו משקי בית עניים, מתוכם כ- 43% חרדיים ו- 66% ערביים, בעוד שמספר משקי הבית העניים מקבוצת "כל היתר" יורד, תחולת העוני של כל אחת מהקבוצות ותחולת העוני הכוללת יורדות, אך אי- השוויון גדל כתוצאה מגידול האוכלוסייה המהיר יותר של משקי הבית בקבוצות העניות. הירידה בתחולת העוני בתסריט 4 היא תוצאה ישירה של הגידול המהיר יותר בהכנסה הפנויה של משקי הבית בעשירונים הנמוכים, והיא אינה תלויה במקורותיו של גידול זה ובאופן שבו הוא יושג; ניתן להגיע לאותה תוצאה באמצעות שילובים ומינונים שונים של כלי המדיניות המתוארים בהמשך הגדלת שיעורי התעסוקה של משקי הבית העניים והיקפיה, ובפרט של הגברים החרדיים והנשים הערביות; הגדלת השכר של העניים העובדים, בעיקר על ידי העלאת ההון האנושי שלהם; הגדלת ההכנסות של העניים העובדים באמצעות מענק הכנסה. על כן, את יעדי המדיניות להפחתת העוני יש להגדיר במונחים של קצב הגידול בהכנסה הפנויה של משקי הבית העניים, ואת כלי המדיניות יש לבחון בהתאם להשפעתם על קצב גידול זה. בנוסף, מתסריט 4 אנו לומדים שלמרות עלייה משמעותית בשיעור הגידול היחסי של ההכנסה בעשירונים הנמוכים, הירידה בתחולת העוני היא זעירה ואילו אי-השוויון במשק אינו קטן. מכך ניתן להסיק שאם לא שינויים משמעותיים בשיעורי הילודה, שיעורי התעסוקה ושיעורי הגידול בשכר, משמעותי בתחולת העוני בישראל. לא נראה שינוי 25

4. תכניות לקידום תעסוקה תכניות לקידום תעסוקה מתחלקות לשתי קבוצות עיקריות: תכניות מרווחה לתעסוקה ( to Welfare,)Work שהן תכניות חובה המיועדות למקבלי גמלאות הבטחת הכנסה המסוגלים לעבוד, ותכניות רשות )וולונטריות( המיועדות למקבלי גמלאות הבטחת הכנסה שאינם מסוגלים לעבוד או פטורים מהשתתפות חובה ולמקבלי גמלאות אחרות, ובפרט קצבת נכות. מטרתן של התכניות היא שילוב מקבלי הגמלאות במעגל העבודה תוך מיצוי כושר השתכרותם ושיתופם באחריות לכך, על מנת להביאם למצב שבו רווחתם הכלכלית משתפרת ותלותם בגמלאות מצטמצמת. אוכלוסיית היעד של תכניות אלו, הן תכניות החובה והן תכניות הרשות, היא פרטים אשר עקב מגבלות שונות )מיעוט הון אנושי והעדר הרגלי עבודה( לא היו מועסקים במשך תקופה ארוכה, אין בכוחם להבטיח לעצמם הכנסה למחיה והם חיים כנתמכים. מדובר בקבוצה הענייה ביותר בגילאי העבודה. ההפרדה והאבחנה בין מקבלי גמלאות המסוגלים לעבוד ואלו שאינם מסוגלים לעבוד )בין אם הם מקבלי קצבת נכות או גמלת הבטחת הכנסה( היא חשובה במיוחד, משום שהיא מאפשרת הפניה של הקבוצה הראשונה לתכנית חובה והעלאת התמורה לקבוצה השנייה, וזאת מבלי לפגוע בתמריצים לתעסוקה. חשוב להדגיש כי מכיוון שההחלטות מתקבלות ברמת משק הבית, כאשר במשק הבית יש שני פרטים השייכים לאותה קבוצה או לשתי הקבוצות הטיפול צריך להיות משותף ומתוך ראייה כוללת. פרק זה מפרט את מכלול ההמלצות ליצירת מערך אפקטיבי של תכניות מרווחה לתעסוקה ותכניות לקידום תעסוקה לאוכלוסיות ספציפיות אשר יעמוד ביעדים שיפורטו בהמשך, ובפרט יסייע בהקטנת שיעור העוני. לשם כך אנו מציגים תחילה מודל כלכלי פשוט המתאר את החלטת התעסוקה של פרטים ומשקי בית, מסכמים את הממצאים המרכזיים מיישום תכניות מרווחה לתעסוקה בעולם, ולאחר מכן סוקרים בקצרה את תכניות מרווחה לתעסוקה בישראל ותוצאותיהן ואת תכניות הרשות לאוכלוסיות ספציפיות, תוך התייחסות לחסמים המאפיינים כל אוכלוסייה ולתקציב המוקצה לתכניות אלו בישראל ובעולם. 4.1 מודל כלכלי פשוט של תעסוקה לשם הפשטות נציג מודל סטטי של פרט שבוחר את היקף התעסוקה שלו )כמות שעות העבודה( על מנת להשיא את תועלתו תחת מגבלת התקציב העומדת מולו. הפרט מפיק תועלת מפנאי ומתצרוכת והסכום של שעות העבודה ושעות הפנאי נתון. אם הפרט עובד הוא מקבל שכר לשעה w ואם הוא אינו עובד הוא מקבל גמלה G, 20 כאשר גובה השכר מושפע מרמת ההשכלה והמיומנות )פריון( של הפרט ומהנגישות שלו לשוק העבודה. את פתרון הבעיה ניתן להציג באופן גרפי )איור 14( כנקודת ההשקה בין עקומת האדישות )תועלת, בירוק( לבין מגבלת התקציב )בכחול(. במודל זה קל לראות ששינויים בגמלה או בשכר יגרמו לפרט לשנות את היקף התעסוקה שהוא בוחר, כאשר כיוון השינוי ועצמתו תלויים הן בגובה השכר והגמלה במצב המוצא והן בהעדפות של הפרט אשר תקבענה את הדומיננטיות של אפקט ההכנסה אל מול אפקט התחלופה. למשל, אם במצב המוצא הפרט עובד, אז להגדלת השכר יש אפקט תחלופה שיגרום לו לעבוד יותר ולהגדיל את כמות התצרוכת, ואפקט הכנסה שיגרום לו לעבוד פחות ולהקטין את כמות התצרוכת )בהנחה שהפנאי הוא מוצר נורמלי(. מכיוון שהאוכלוסייה היא רבגונית והפרטים נבדלים זה מזה הן בהון האנושי שלהם הקובע את השכר והן בהעדפותיהם, לשינויים יכולה להיות השפעה שונה על פרטים שונים. 20 לצורך פשטות אנו עובדים. מניחים שלא ניתן לחסוך או ללוות, וכן איננו מתייחסים לגמלת השלמת הכנסה לפרטים 26

דוגמה להשפעה האפשרית של שינויים שונים במודל זה מוצגת באיור 14, תוך התמקדות במקרה שבו השכר נמוך יחסית לגמלה, מצב נפוץ עבור פרטים בעלי הון אנושי נמוך. מכיוון שכאשר הפרט בוחר לעבוד הוא מאבד את הגמלה )בדוגמה באופן מלא, ובמציאות באופן חלקי(, אם ההכנסה הכוללת שלו כאשר הוא עובד נמוכה יותר מכפי שהיא כאשר אין הוא עובד, או אם ההכנסה הכוללת שלו גבוהה יותר אך התועלת שלו נמוכה יותר, הפרט יבחר שלא לעבוד )חלק ימני(. הקטנת הגמלה ל- G יכולה לגרום לפרט להקטין את הפנאי ולהתחיל לעבוד, אך התועלת שלו תקטן )חלק אמצעי, מגבלת התקציב החדשה באדום(, בעוד שהגדלת השכר ל- w יכולה לגרום לו להקטין את הפנאי ולהתחיל לעבוד והתועלת שלו תגדל )חלק שמאלי, מגבלת התקציב החדשה בכתום(. איור 14: מודל סטטי של תעסוקה בעיית האופטימיזציה של משקי בית דומה בצורתה לזו של הפרט הבודד, כאשר פונקציית התועלת היא מצרפית לשני בני הזוג ומגבלת התקציב היא משותפת ומורכבת מסכום ההכנסות משכר ומגמלה של שני בני הזוג. חשוב לציין שבין אם הגדלת התעסוקה מלווה בירידה או בעלייה בתועלת בתקופה הנוכחית, יכולה להיות לה גם השפעה חיובית נוספת אשר אינה באה לידי ביטוי במודל הסטטי. בפרט, צבירת ניסיון תעסוקתי יכולה להגדיל את השכר הפוטנציאלי העתידי וכן להגדיל את ההסתברות העתידית לקבל הצעות עבודה. במקרה זה ייתכן שלפרט יהיה כדאי לבחור לעבוד ו"לספוג" ירידה זמנית בתועלת שלו על מנת להגדיל את אפשרויות התעסוקה והתועלת בתקופות הבאות. מרכיב זה הוא נימוק מרכזי לחשיבותן של תכניות התעסוקה, הן תכניות החובה והן תכניות הרשות, משום שהן מחייבות את הפרטים לחפש עבודה באופן אקטיבי ומאפשרות להם לשפר את המיומנויות שלהם. 4.2 תכניות מרווחה לתעסוקה בעולם תכניות Welfare to Work אומצו על ידי מדינות רבות בעולם בעשורים האחרונים במטרה להגדיל את התעסוקה ולצמצם את תשלומי הרווחה. רפורמת PRWORA בארה"ב, שיישומה החל ב- 1996, העניקה לכל מדינה חופש פעולה נרחב בעיצוב מדיניות הרווחה שלה, אך קבעה שני מאפיינים מרכזיים שצריכים להיכלל בכל תכנית: דרישות לעבודה כתנאי לקבלת גמלאות, ומגבלות זמן על הזכאות לגמלאות. כל הזכאים לגמלת,Temporary Assistance for Needy Families המיועדת למשפחות עניות עם ילדים מתחת לגיל 18, ובעיקר לאימהות יחידניות מובטלות, נדרשים לאחר שנתיים )ולעתים פחות מכך( להשתלב לפחות באחד מהשירותים שהתכנית מספקת הכוללים עבודה מסובסדת במגזר הפרטי או הציבורי, שירות בקהילה, ייעוץ וסיוע בחיפוש עבודה, סדנאות למיומנויות בסיסיות, השלמת השכלה והכשרה מקצועית. מגבלת הזמן לזכאות מהתקציב הפדרלי היא חמש שנים לכל היותר, וכל מדינה רשאית לקבוע מגבלת זמן 27